中國城鎮化進程中村莊的命運與守望

——對四川成都、雅安、眉山三市村莊建設問題的調研報告

中央農辦專題調研組 唐仁健、吳宏耀、楊尚勤、何予平

孟子說：“死徙無出鄉，鄉田同井。出入相友，守望相助，疾病相扶持，則百姓親睦。”這就是千百年來鄉土中國生產生活方式的準確寫照。而村莊，可以說是承載、記錄和繁衍這種傳統農耕文明的綜合載體。習近平總書記說“記得住鄉愁”，其根基和文脈便來自“村莊”。然而，進入新世紀以來，我國快速推進的城鎮化正以前所未有的力量沖擊著古老的村莊，全國每天減少的自然村將近200個。而大量拔地而起的“新村”，則村不村、城不城，不僅丟了優秀鄉村文化的“西瓜”，而且也沒撿起現代城市文明的“芝麻”。這種背景下，我們究竟需要建設一種什么樣的村莊，確實是擺在我們面前的重大課題。

2014年3月31日至4月4日，我們一行4人前往四川成都、雅安、眉山三市就村莊建設問題進行了專題調研，現將有關情況報告如下。

一、村莊建成什么樣？

把農村建成什么樣子？怎樣才是現代化、升級版的新農村？四川通過建設“新農村綜合體”和“新村聚居點”，改造提升傳統村落，保護歷史文化民居，同時在新村建設方面也積極穩妥進行探索，其許多理念和做法給人啟發、值得總結。

4月2日上午，我們在成都的郫縣調研了兩個村，唐昌鎮的戰旗村和安德鎮的安龍村，兩者都是拆院并院形成的新建村莊。現在的戰旗村，作為四川省建設新農村綜合體的試點村，是由原來400多分散居住農戶經過拆并形成的農村新型社區。走進村子，一座座農家小樓高低錯落，村內道路蜿蜒曲折、干凈整潔，前庭后院瓜果蔬菜枝葉繁茂、春意盎然。我們一路走一路聊了解到，新建之初，戰旗村也是向城里學，意圖建成城市社區，并提出了“社區花園化、農民居民化、種草不種菜、種花不種瓜”的明確要求。然而，入住不久，村民就自發在自家附近翻土種菜，剛開始村委會組織人制止甚至拔菜，然而，村里上午拔，村民下午又種，一來二去，矛盾越來越大。在一次激烈的村民大會討論后，村里終于順應民意，同意了這一做法，僅要求主干道附近種上花草樹木，而房前屋后、前庭后院則允許栽瓜種菜。這讓我們強烈感到，村莊建設如果失去了農村特色和農家情趣，最終是不會受農民歡迎的，遲早也是要失敗的。

安德鎮的安龍村，村莊建設水平和戰旗村不差，但村莊規模相對較小。安龍村是成都近年打造“小規模、組團式、生態化”川西特色民居工程的成果。小規模，即要求尊重村落形態規律，“宜聚則聚、宜散則散”，在村落規模上不貪大求全。安龍村規劃了10個農民新型社區，每個點位人數控制在50~400人不等，最小的點位僅有11戶39人。組團式，即由一個或幾個大小不等的院落圍合而成，呈組團式布局，既適當集中歸團，又相對比較獨立。生態化，即充分依托林盤、水系、農地等生態元素，民居自然散落于各村落之中，保留自然優美的生態系統和田園風光。

安龍村和戰旗村雖然都是新建的農村社區，但卻庭院相倚、瓜菜滿綠，林盤老樹簇擁，鄉土氣息濃郁。隨行的省農工委同志告訴我們，四川在抓新村建設時，特別強調要保留民居的前庭后院，努力展現農村特有的田園景觀、雞犬之聲、鳥語花香、瓜果菜香；明確要求不搞鋼筋混凝土崇拜，房前屋后的綠地越多越好，村里村外的硬化黑化越少越好。路上，他們還向我們介紹了“微田園”的做法，即在前庭后院建設小菜園、小果園、小茶園、小魚池等發展庭院經濟。這些理念和做法，對我們觸動很深，隱隱感到這或許就是城鎮化發展到一定程度之后的一種“返璞歸真”，可能就是今后新村建設的一個“理想模樣”。

4月2日下午，我們又在成都的都江堰市看了幾個村，柳街鎮的鶴鳴村與黃家大院，崇義鎮大橋村容家院子（自然村）。鶴鳴村是新建的村莊，黃家大院、容家院子兩個村則是對原有村莊進行的改造升級。到黃家大院調研帶有偶然性。在接連看了幾個新建設的新村示范點后，我們心里嘀咕，這是不是僅是成都市的“樣板戲”，其他一般性的村莊又弄得如何呢？我們問都江堰的同志，新建的村大約能有多少、什么個比重？市里同志告訴我們，大約只占到全市行政村總數的十分之一，這意味著絕大多數村還是原有村落形態。在看完鶴鳴村后，我們臨時決定，就看個附近的老村子――黃家大院。黃家大院的整潔著實讓我們出乎意料，房還是老房，路還是老路，但就是感覺有點不一樣，路面上看不到一丁點塑料薄膜、紙屑垃圾，空氣中聞不到一丁點畜禽糞臭、敗葉腐味。容家院子的改造也十分有特點，其中一座舊民居用竹草搭建了“草堂風格”的門庭，現已改造成為一個綜合活動館，每到假期，來此喝茶、吃飯的游客絡繹不絕。看完這幾個村落，我們對成都市農村的干凈整潔、清新淡雅留下了極其深刻的印象，可以說，要把村莊建成這樣在全國各地并不鮮見，但要把村容村貌都拾掇到這個程度，許多地方就差得比較遠了。

4月3日，我們還調研了雅安市雨城區上里古鎮，眉山市洪雅縣柳江鎮紅星村，這是有著上千年歷史的兩個古村落。紅星村依托“煙雨柳江”的自然美景和“千年柳江”的人文底蘊，把新農村建設與發展鄉村旅游結合起來，在新村建設中尤為注重古村風貌、傳統民居的精心保護。在紅星村，一江溪水穿村而過，村里建了條休閑便道，便道既沿溪而建又穿溪而過，道路兩旁旅游標識顯著，路邊還建有干凈衛生的公共廁所。一顆巨大的老榕樹，枝繁葉密掩映著一處老宅，“古榕客棧”的金色招牌若隱若現，真是宛若行走畫中、恍如穿越時空。緩過神來，我們細想，如果這樣的村落都在我們這一代消失了，該是多大的罪過!歷史的記憶又去哪里找尋？文化的鄉愁又靠什么傳承？

看完這些村，我們感到，村莊怎么建、建成什么樣，似乎不能一概而論。目前的村莊大體可以歸為三類，一類是具有悠久歷史文化的“古村落”，一類是一般意義上的原有“老村落”，另一類則是近年來在新址新規劃、新建設的“新村落”。不同類型的村莊，其建設的思路、重點、做法也應有所差異。新村的建設，重在“建”。

首先，在基本理念上，村莊建設不能簡單把城市社區復制到農村，不能把農村建成城市的低級復制品，一定要千方百計保留農村的田園風光、農家情趣、鄉村文化。其次，在規劃設計上，村落規劃既要契合山水的紋理、道路的機理、林田的地理等自然特性，又要具備現代城市文明所享有的生產生活舒適與便利。第三，在民居建設上，要充分體現民族特色、地域特點、鄉村特征，既要做到總體風格風貌大致統一，又要避免千篇一律，應做到外觀樣式、色彩風貌等多樣間搭、錯落有致。老村的建設，重在“改”。我們不能把所有的農村都拆掉而重新建一遍，新建的農村畢竟是少數。應當說，村莊建設主要還得走改造提升的路子。老村的改造，不僅是“穿靴戴帽”、把村民房屋外觀改變一下，還要在理念、規劃、建房等方面引入建新村的一些做法，注重提升改造農村公共基礎設施、優化美化村容村貌，使得生活更加便利、村莊更加美麗。古村的建設，重在“保”。古村落是我們鄉村文明的寶貴遺產，一處古村落就是一座集山水文化、建筑文化、園林文化、名人文化、飲食文化、民俗文化等于一體的歷史陳列館和標本珍藏庫。將來，農村的老房子、老林子、老建筑、老樹木都要作為財富而不是包袱，精心呵護和嚴格保護起來。

二、村莊依靠誰來建？

房子建在哪兒？建成什么樣？由誰來建？怎么監督？老的宅基地怎么辦？新房子怎么分，承包地怎么調？一個村莊的建設，特別是新建的村莊，涉及的矛盾問題非常具體，稍有不妥，就可能埋下農村社會治理的禍根，甚至成為引發農村群體性事件的引線。四川成都等地的做法，引起我們的共鳴，其遵循的核心原則就是“真正讓農民做主”。

在鶴鳴村調研時，我們忽然看見，一片新房中間赫然矗立著一處破舊房屋，甚是扎眼。我們詢問：這是怎么回事?隨行的同志告訴我們，在項目實施初，這戶人家以為村里要收他家的宅基地，加上他們在成都市區也有房，因而堅決不同意參加項目。村里同意了這戶的要求，沒有動他們房屋。“現在他們后悔了”，隨行同志也淡淡地補充了一句。我們感到，搞新農村建設，尊重農民意愿，可能短時間內會影響項目推進，但允許“插花”現象存在，能最大限度減少矛盾隱患，最終的好處也是顯而易見的。

安龍村在項目實施過程中，充分堅持農民主體地位，不搞“行政命令、代民做主。”首先，是否參與項目由村民自已定奪；其次，項目具體實施由村民自己管理，規劃選址、戶型設計、建筑隊伍選擇、質量安全監管等問題均由農民自主拍板；最后，資金賬目也由村民自己算、自己管。

成都還將村民理事會、村民議事會的工作機制引入到新村建設中。4月1日，我們在成都崇州市榿泉鎮荷風水村調研時了解到，這個村鼓勵農民群眾采取民主推選的方式建立“三會一社”，自主實施集體土地綜合整理項目，從而構建起“1+3+n”的村級治理機制。他們建立了聯合議事會，著重解決新村建設跨組、跨行政村議事難的問題；建立了維權自治會，群眾聘請法律顧問，著重解決合法維權問題；建立了業主委員會，著重解決新村項目中的日常監管問題；建立了土地股份合作社，著重解決土地整理實施主體問題。荷風水村的做法，真正讓群眾住了放心房、有了明白賬，對政府也真正有了信任感。同時，成都廣泛推廣“小組微生”的建設理念，采取統規統建、聯戶共建、統規自建等多種方式，也給予了農民充分自主權、選擇權、決策權。

三、村莊建設資金怎么來？

搞好村莊建設，資金匱乏是關鍵瓶頸。建設村莊是個大項目，不僅水、電、路、氣等基礎設施建設資金需求大，民房建設也是一筆大投入。錢從哪里來？從成都、雅安、眉山三市的做法看，政府補、村民籌、市場融，各個渠道都有。

在雅安市名山區百丈鎮王家村座談時，區里的同志告訴我們，名山區正計劃開展89個新村點建設，初步估算基礎設施投資就需3個億，這還不包括村民的房屋建筑費用。王家村是個“新村落”，村莊建設的戶型有3人戶、5人戶等類型供村民選擇，3人戶的房屋建筑成本在16萬元左右，5人戶的建房成本在20萬元左右。可見，如果加上農民房屋的建筑費用，村莊建設特別是“新村落”的建設，資金需求是巨大的。

在安龍村的建設資金公示欄上，我們看到，安龍村新村建設總共投資24400萬元，資金來源有三塊：增減掛鉤指標交易費、項目經費、農戶自籌經費。經過拆院并院節約出來的集體建設用地復耕后有426畝用于增減掛鉤，按照政府35萬元/畝的收儲價格，接近1.5個億，占到整個建設資金來源的60%以上。另外，政府配套補助4800萬元用于基礎設施建設，村民還自籌了些，人均自籌在1.4萬元左右。可見，在新村建設中，盡管有政府補助、村民自籌等多種途徑，但通過增減掛鉤獲得土地價值溢價是當前新村建設的主要資金來源。而在資金的使用上，安龍村民居建設耗費17600萬元，占70%以上。這也表明，建設新村落的資金需求主要是在新的民居建設上。我們了解到，不僅安龍村，戰旗村、鶴鳴村等其他幾個新建村莊的資金來源和使用情況也都大體如此。

但是，增減掛鉤政策也不是在哪兒都靈。名山是個山區縣、農業縣，“工業弱，茶葉好”，土地的一級市場需求并不旺盛，土地價格也就不高。增減掛鉤節約出來的土地指標僅3萬余元/畝，然而土地復墾的費用每畝就在6、7萬元以上，因而，掛鉤政策幾乎沒有實施空間。在雅安市雨城區碧峰峽鎮舒心農場座談時，區里的同志也告訴我們，由于不能開展土地增減掛鉤，現在區里建設新村很缺乏資金。我們感到，一旦不能“增減掛”，就很難搞得起新建村落這樣的大項目，這種情況，不僅雅安、可能全國都是普遍的。

除了安龍村的三類資金來源外，也有一些社會資金投向農村建設。但是這類資金總體來說比較少，而且往往針對具有特殊優勢的村莊，比如鄉村旅游發展潛力比較大的地方，特別是一些具有古村落開發資源的村莊。我們了解到，紅星村就以BT、BOT或BOO等模式吸引了社會資本3億元參與新農村建設，以企業投資為主完成了村里的公共基礎設施建設。荷風水村的籌資方式也是一種新的探索，這個村也是一個新村聚居點，他們以農村集體建設用地折資入股組建土地股份合作社，合作社再以社員節余的集體建設用地向銀行抵押融資3600萬元，解決了新村建設中錢從哪里來的問題。

村莊不僅建設需要錢，維護也要錢。建設秀美宜居的村莊，保持干凈整潔似乎更加重要。我們在鶴鳴村了解到，去年村里能有250萬元用于村莊基礎設施的管護和村莊環境衛生的維護，其中村民自繳的有80萬元，成都市每年給每個村40萬元的社會事業建設費用。成都市的財力比較強，投入農村搞社會事業的錢寬裕些，但像雅安這樣的山區市，情況就差很多了。在名山區座談時，村里的同志向我們反映，截止目前，雅安雖然有每個村市里給10萬元、區里給20萬元的計劃，但目前仍未撥付落實。

四、一些初步的思考和判斷

村莊建設與城鎮建設一樣，是現代化進程中必須面對的重大理論課題和現實問題。通過幾天來對四川3市多村的實地調研，經過與眾多基層干部和農民群眾的座談討論，我們對村莊建設問題，形成了一些基本判斷和初步考慮。

1．關于村莊變遷趨勢。在工業化、城鎮化快速推進的背景下，伴隨著農村人口的大規模轉移，越來越多的農民進城入戶、變為市民，預示著我國的村莊布局結構、農村社會形態正在發生深刻的變化和劇烈的變遷。現在，可以看到以下幾個趨勢：

一是傳統村莊“空心化”還會延續發展，城市郊區的農村會快速納入城市版圖，農區、山區的農村人口會逐步向新型農村社區、中心村等集聚，一些村莊逐漸消失、村莊數量日益趨減是必然趨勢。

二是在經過一個時期城鎮、農村建設占地同步快速擴張之后，隨著以人口城鎮化為核心的城鎮化戰略的實施，現在可能正進入一個轉折點，預示著今后城鎮空間擴張會與村莊空間壓縮相伴，總的建設占地規模增速會逐步減緩，直至達成基本穩定。

三是城鄉發展一體化的進程會加快推進，農村的基礎設施、公共服務會逐漸向城市看齊，大規模的村莊建設、村莊改造、村莊整治將逐步展開。

2．關于村莊建設規劃。搞村莊規劃，不能簡單復制城市社區模式、把農村建成縮小版的城市，不能千篇一律、一張圖紙、一副模樣。搞村莊規劃，要以市縣為單位，按照主體功能區定位和全域統一規劃的理念，圍繞區域主導產業，制定縣域村莊建設總體規劃，并結合每個村的具體功能定位，編制村莊建設規劃，宜建則建、宜改則改、宜保則保，做到因地制宜、差別對待。搞村莊規劃，要以方便農民生產生活為基本依據，尊重傳統的鄉村結構、農民的生活方式、地方的民族習性，村莊建設宜大則大、宜小則小，宜聚則聚、宜散則散，不能強求集中居住，更不能強迫農民“上樓”。搞村莊規劃，政府是主導，理應出錢、出力，但住在村里的終究是農民，搞村莊規劃必須充分征求農民的意見。

3．關于村莊建設改造。現在看，一些地方具備了村莊拆遷重建的條件，農民也有意愿，可以因勢利導加以引導和推進。但對大部分地區來說，村莊改造、村莊環境整治，還是當前的首要任務，用農民的話來說，“讓城里的媳婦能在村里住得下，可以待上幾天”。村莊建設、村莊改造，說到底還是農民自己的事，建不建、怎么建、建成啥樣，還得由農民自已說了算。政府做好事，也得讓農民稱心滿意，不能越位辦事，吃力不討好、花錢撈埋怨。

4．關于村莊建設資金。村莊建設需要大量的投入，基礎設施和公共服務設施，政府該投的要投、該補的要補，但大頭是建房子，還得靠農民自己拿錢。從四川的調研看，搞新村建設，有災后重建、扶貧移民搬遷、打捆各項農村建設資金，但最主要的還是“地票”（城鄉增減掛鉤指標流轉資金）。像一個村通過村莊拆舊建新、土地復墾整理，能節約300多畝建設用地指標，指標流轉后就能獲得1億多資金，這要靠政府投、農民籌，是很難做到的。對土地增減掛鉤政策，各方爭議較多、認識相左。我們認為，“增減掛”客觀講是有一些好處，特別是對大部分農區、邊遠山區的農村來講，他們可能永遠都不會被征地、被城鎮化，通過增減掛鉤，可以部分分享城鎮化帶來的土地增值收益，提前獲得建設資金。同時，通過舊村莊復墾，可以增加一部分耕地，也一定程度上提高了農村集體建設用地的集約節約利用水平。

現在的問題是，“增減掛”管理有些失控，經過批準的盲目擴大實施規模，沒經過批準的也擅自推進，其后果是全國年度建設用地指標超出宏觀調控指標，而且到底超了多少誰也說不清楚。更有一些地方政府，搞“增減掛”，是打著新農村建設的旗號，實際就是要城市建設用地指標，強行拆村并村，強迫農民上樓，引發一系列社會問題。與其這樣，還不如實事求是地適當增加年度建設用地指標，相應擴大增減掛周轉建設用地指標，使所有建設占地都納入年度建設用地指標管理，讓桌子底下的暗箱操作變為桌面上的陽光行為，規范有序地推進“增減掛”。如果大調政策暫時有困難，至少應切實把住幾點：一是不能把指標調出縣域；二是不能搞房地產；三是指標賣的錢必須確保基本用于新村建設的本身。