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2021年3月15日黃延信在新三農解答農村集體組織成員身份確認及其權利與義務

我國農村長期實行集體所有制，但一直沒有明確成員的條件和邊界，農村集體財產歸屬不清。產權制度是市場經濟的基石，適應建立高水平市場經濟體制的要求，必須要確認成員身份和數量，明晰產權歸屬。確認農村集體經濟組織成員身份的目的，核心是為將歸屬不清的集體資產折股量化、確權到戶、建立歸屬清晰的農村集體產權制度奠定人口基礎。確認集體經濟組織成員身份，是建立歸屬清晰的農村集體產權制度的要求。具體來說，確認農村集體組織成員的身份應由誰來進行，有何條件，遵循何種程序，已經確認身份的組織成員具有怎樣的權利，應履行怎樣的義務，這都是在農村集體組織成員身份確認中應該注意的問題。

集體經濟組織成員身份由誰確認

2016年中央37號文件規定，要探索在群眾民主協商基礎確認農村集體經濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法。農村集體經濟組織成員身份只能由與集體資產有關的農民民主協商確認。這是深化農村改革，建立歸屬清晰的農村集體產權制度的重大任務。集體資產歸本集體成員集體所有的法律規定要求，必須清楚界定集體成員的身份和邊界。過去長時期只講集體經濟，不講成員是誰。從發展進程和邏輯上講，集體資產不是天生就有的，是原先入社農戶用家庭所有財產入股形成的，那么，原入社農戶家庭從入社開始到這次確認成員期間所自然增加的家庭人口，原則上都具有集體成員身份。集體經濟組織的財產本來是不同農戶入股形成的，經過時間的推移，農戶的人口數量發生了改變，而且各戶對集體發展的貢獻也不一樣。在這種情況下，誰是成員誰不是成員，應由與集體財產有關的農民坐下來商議確定，其他人無權干涉。

確認集體經濟組織成員的程序

先制定群眾民主議事的規則。確認集體經濟組織成員，涉及每個家庭與集體財產有關的個人的切身利益，應先制定對所有群眾一視同仁、普遍適用的、抽象的、民主決策規則。就是要經群眾民主投票決定，將來涉及民主投票時同意比率達到多少為一致通過。如果不制定抽象的、具有普遍約束力、對所有人員一律平等的投票規則，一旦投票與具體目標、具體事項聯系起來，很可能有群眾會從自身角度考慮投反對票，出現多數人同意、而少數人不同意的情況。

其次，確定確認成員的時點。確定集體經濟組織成員邊界，要有明確的時點，確定在這個時點上現有的人，哪些是成員、哪些不是成員。在確定確認成員的時點問題上，集體資產多少及收益分配情況影響農戶的選擇。時點的選擇應充分吸收不同農戶的意見，由農戶協商確定,主要應得到原集體經濟組織范圍內的農戶同意。在實際操作過程中，為了防止相鄰村的農民在確認成員時出現兩頭落空問題，一個縣確人成員的時點應大體一致。

其三是對照標準核實人口信息。開展集體經濟組織人口基本情況摸底調查，各戶根據民主確定的確認成員的標準，申報家庭人口數量。確認成員工作小組要對各戶提供的人口信息，對照標準逐一核對，符合條件的列入成員。然后將初步核定結果向農戶公示，接受群眾評議。群眾會對初步核定結果提出意見。對群眾提出的每條意見，確認成員小組要以標準為依據，對相關人員的信息情況再核實，并將調整后的結果向群眾公示。群眾對調整結果有意見的再核實，再調整。

建立成員名冊（成員名單）并在縣鄉政府備案。建立健全農村集體經濟組織成員登記備案制度，是形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系的需要。集體經濟組織成員身份公示無異議，并經農戶簽字確認后，集體經濟組織應建立成員名冊，并到縣鄉政府主管部門備案。成員名冊記載信息應與在政府主管部門備案的信息相一致，并在適當范圍內公開。

確認集體經濟組織成員的條件

從道理上講，一個人是不是集體經濟組織的成員，根本要看這個人與集體經濟組織的財產有沒有關系，有財產關系是首要的、基本的條件。與集體財產有關系，就是對集體財產有直接或間接的所有關系、對現有財產作出貢獻。2016年中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見（37號文件）要求：依據有關法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、土地承包關系，對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。所以要統籌考慮戶籍關系、土地承包關系，是因為原先加入集體經濟組織的農民或者說最初的集體經濟組織的成員，他們的戶籍都在農村，在農村改革時都平等獲得了集體土地的承包經營權。顯然，目前戶籍在本村、在改革初期獲得集體土地承包經營權的人員，毫無疑問是集體經濟組織的成員。

所謂依據有關法律法規是指以下情況：一是婚姻法。最初加入集體經濟組織的家庭，由于結婚增加的人口，以及他們合法生育的人口，這都是家庭合法增加的人口，應是集體經濟組織的成員。二是收養法。最初加入集體的農戶，因合法收養增加的家庭人口，應是組織成員，包括在1992年我國《收養法》出臺之前農戶事實收養的人口。三是移民法。包括政策性移民，如修建水庫產生的庫區移民，受災地區的移民，城鎮到農村落戶的移民等。需要強調的是，制定確認成員的標準，對原集體經濟組織范圍內的所有人員，必須一視同仁，平等對待，不能出現多數人侵犯少數人和婦女權益的現象。

公職人員可否是成員

對原農村人口、目前為公職人員身份的可否確認為成員，要區分不同情況，不可以簡單地說是或者都不是。應避免因確認成員在不同農戶家庭之間產生新的不公平。中央關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見明確要求：尊重農民群眾意愿，發揮農民主體作用，支持農民創新創造，把選擇權交給農民，真正讓農民成為改革的參與者和受益者。在集體經濟組織成員身份的確認標準的確定、集體資產的股權設置等方面，務必充分聽取農民群眾的意見和選擇，切不可替農民做主。地方黨委政府可以就改革任務、原則、程序等提出指導方案，但不宜制定確認成員的具體辦法，這應由群眾民主決定。對現在由財政供養人員是否可以確認為集體經濟組織成員，從許多地方的做法看，原則上，以前是農民，經過上大學現在由財政供養的人員，如果其上大學是由國家財政資助的，畢業后由國家計劃安排工作的，不再確認為集體經濟組織成員。如果農民的子弟上大學是自費的，畢業后就業是自謀職業，即使現在由財政供養，一般也確認為成員。需要明確的是，這類公務員被確認為集體經濟組織成員，其享有集體資產股權，是集體財產所有權人依法賦予的，黨政有關部門不宜強行要求公務人員不能為農村集體經濟組織的成員，不宜與農民民主決定相沖突。

成員家庭今后新增人口可否是成員

對現有集體資產有貢獻的人可以是集體經濟組織成員，對集體資產沒有貢獻的人，不能自然成為集體經濟組織的成員。根據2016年黨中央國務院的決策部署，開展農村集體產權制度改革，經群眾民主協商確認、建立成員登記簿并在縣鄉有關部門備案的成員為農村集體經濟組織的初始成員，對初始成員一般實行生不增、死不減固化管理。

需要明確，農村集體組織成員家庭的新增人口只能通過繼承、分享家庭擁有的集體份額的辦法，按照集體經濟組織章程規定獲得集體資產份額和集體成員身份，享受相關權利，履行義務。具體由集體經濟組織章程規定。農村集體產權制度改革，是通過確認成員身份，明確現有集體財產的歸屬問題。現有財產一旦經過群眾公認的程序確權到戶，其歸屬就是明確的和單一的，不可以因為不同家庭人口變化對已經確權到戶的財產進行第二次分割讓出。同時，集體經濟組織現有的資產，都是改革試點前勞動創造積累的，這次產權制度改革后，成員家庭新增的人口，未對資產的形成付出勞動、作出貢獻。還要注意的是，如果簡單承認成員家庭未來新增人口為集體經濟組織成員，又勢必會引出兩個難以解決的問題：一是既然承認成員家庭新增人口是集體經濟組織的成員，這些新增人口要主張財產權，也要獲得集體資產股份。既然承認其成員身份，不給予其集體資產股份顯然說不通；如果給予其集體資產股份，標準是什么？這些股份從何而來？二是不同成員家庭新增人口多少不同，賦予新增人口集體資產股份勢必在不同成員家庭之間造成新的不平等，農民會問這公平嗎？成員對集體資產的產權制度還有穩定預期嗎？

需要明確的是：這次明確的集體經濟組織成員，主要是對集體的經營性資產擁有折股量化的股權，取得集體收益分配權。耕地實行集體所有家庭承包經營制度，已經承包到戶，并長久不變；因此絕不可以因為集體經濟組織成員的變化調整農村土地承包關系。基于同樣道理，要把宅基地所有權在群眾認可的條件下，確權到戶，成員家庭新增人口對宅基地權力可以在家庭內部分享和繼承。

今后其他人要成為集體經濟組織成員，可以用個人資產向集體經濟組織入股，只能與集體經營性資產發生經濟關系，不能與承包土地和宅基地的所有權發生直接聯系；其他人要加入集體經濟組織必須經原集體經濟組織成員全體一致同意通過；有關辦法要通過成員大會表決形成決議或記載于集體經濟組織章程。

農民對集體資產的產權架構

確認農村集體經濟組織成員身份，目的在于找到集體資產的主人，明確產權歸屬。在農村，集體資產包括土地、經營性資產和宅基地，實行不同的改革政策，農民對三類資產的產權會有不同。一類是耕地，這類資產實行的是農民集體所有，農戶以家庭為單位承包經營，相關的政策和法律早已明確，在承包期內，發包方不得收回土地，不得調整土地，實行增人不增地，減人不減地，就是農民所說的生不增死不減。土地承包期在延長的三十年到期后，再延長三十年。賦予農民長期有保障的土地使用權。對這類資產，農戶家庭新增人口通過分享原家庭承包土地的辦法，獲得相應的產權。第二類是集體經營性資產，在確認集體經濟組織成員的基礎上，折股量化，確權到戶，實行不隨人口增減變化而調整的方式，實行固化管理。成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份。宅基地雖說是集體所有，但一直有不同的農戶占有和使用，今后原則將不再新增宅基地數量，考慮到一部分農村新增人口將向城鎮轉移，農民在農村建房將主要通過盤活現有宅基地來解決。原先政策文件的一些提法應加以修改：如農村集體經濟組織成員有土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，已于集體資產分類改革的實際不相符；又如保障村民的宅基地使用權，農村集體產權制度改革后，村民與集體經濟組織成員不是一個概念，村民可以是原本村農民，也可能是新遷入的，二者權利是不同的，不宜籠統講保障村民的宅基地使用權。

集體經濟組織成員的權力與義務

這次確認集體經濟組織成員，主要在于明晰集體資產歸屬，農民集體所有的土地已經以家庭為單位承包到不同的農戶，宅基地一直由不同農戶占有和使用，集體經濟組織成員的權力，主要體現為在組織內部成員具有選舉權和被選舉權，對集體統一經營的資產運營管理、經濟發展、集體事務的民主決策、民主監督等基本參與監督權利，按照所持集體資產股份參與集體經營收益分配的權力，民主選舉本集體經濟組織領導人。這些權利只能由本集體成員民主議定，通過集體經濟組織章程明確記載，照章執行。不宜、也不能由其他組織決定。不存在集體經濟組織以外的力量確定的所謂“成員權”問題。同樣，作為成員應在集體經濟組織發展過程中盡相應的義務，但這種義務同樣也只能由本集體組織的成員民主決定，載于章程，大家自覺遵守。