摘要：農村集體經濟是我國社會主義公有制的重要組成部分。在新的時代背景下，發展壯大新型農村集體經濟，對鄉村全面振興有著重要的助推作用。文章在總結中國農村集體經濟發展歷程的基礎上界定傳統農村集體經濟和新型農村集體經濟，并分析制約新型農村集體經濟發展壯大的原因：內生動力不足、發展人才缺失、政策支持不夠、體制機制滯后等，提出創新農村集體經濟新的實現形式、夯實農村集體經濟發展人才基礎、加大對農村集體經濟的政策扶持、深化農村集體經濟體制機制改革等對策，以此推進新型農村集體經濟實現高水平、高質量跨越式發展。
關鍵詞：鄉村振興；新型農村集體經濟；對策
農村集體經濟是中國農村經濟的重要組成部分，是農村經濟社會發展、實現共同富裕目標的經濟基礎[1]。黨和國家在實現共同富裕的路上不斷創新發展農村集體經濟。2016年，中共中央、國務院印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，明確將發展新型集體經濟作為改革的目標之一。黨的十九大報告首次提出實施“鄉村振興戰略”，并明確提出：“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。”習近平總書記在中共中央政治局第八次集體學習的講話中提出：“要把好鄉村振興戰略的政治方向，堅持農村土地集體所有制性質，發展新型集體經濟，走共同富裕道路。”第一次提出了新型集體經濟的概念。2021年中央一號文件提出，要基本完成農村集體產權制度改革階段性任務，發展壯大新型農村集體經濟。2022年中央一號文件提出，要鞏固提升農村集體產權制度改革成果，探索建立農村集體資產監督管理服務體系，探索新型農村集體經濟發展路徑。
新中國成立后，經過社會主義改造，集體經濟成為中國農村經濟的最主要組成部分。農村改革啟動后，農村集體經濟經過多次改革和調整，不斷明確職能定位、探索發展方向、創新實現形式，在農村經濟中的地位發生了深刻變化，形成了多種多樣的發展路徑[2]。
01、新中國成立農村改革前：從形成到主導農村經濟發展的構建期
農業合作化。新中國成立后，迅速完成了土地改革，建立了小規模自耕農為主的農業經營體系。緊接著，參照蘇聯的農業集體化道路，中央著手推動農業合作化、集體化，改造傳統農業和小農經營方式，使農業走上社會化大生產道路。集體經濟濫觴于20世紀50年代合作化運動時期在互助組（1949~1953年）、初級社（1954~1955年）基礎上成立的高級社（1956~1957年），邏輯原點是在計劃經濟體制下，把農民組織起來開展農田水利基本建設，加速國家工業化，走上社會主義道路。黨的七屆六中全會以后，農業合作化運動進入高潮，到1956年底實現了初級農業生產合作社化，到1957年底實現了高級農業生產合作社化。
組建人民公社。1958年，全國大辦人民公社，農業合作化轉變為農村公社化。但由于思想認識不到位，理論準備不充分，在“社所有”“生產大隊所有”“生產隊所有”之間，出現了產權關系上的混亂，向“社有制”的窮過渡，對生產力形成了一定程度的破壞。考慮到克服生產隊之間的平均主義、保障生產隊的生產自主權、當時農民的覺悟程度以及改善集體經濟的經營管理情況等諸多因素，中央不斷調整人民公社的生產經營管理體制，完善農業生產經營管理體制、完善農業生產經營管理體制、完善農村非農產業發展機制，形成了“三級所有、隊為基礎”的集體經濟制度框架。
02、農村改革啟動到20世紀90年代末：努力適應市場化改革的調整期
農村改革啟動后，推行家庭承包制、調整城鄉關系、建立產品和要素流通市場等重大改革舉措出臺，農村集體經濟發展的內在機制和外部環境發生了深刻變化。國家在政策上鼓勵和引導農村集體經濟組織加強統一經營職能，承擔更多的農業生產性服務，支持通過為農戶服務和開展多種經營壯大集體經濟實力，發揮農村集體經濟組織聯結農戶和政府機構、服務部門及其他相關企業的橋梁作用。農村集體經濟在逐步適應改革節奏的同時，自身也沿著市場化改革的方向不斷探索新的實現形式。
一是轉向農戶家庭經濟：經歷了包產到組和包干到戶兩個階段，確立了“統分結合，雙層經營”的農村基本經營制度，農民有了自主經營權，農業多種經營、農產品流通市場陸續發展起來。
二是加強集體統一經營：要求村集體經濟組織把滿足農戶農業生產性服務需求作為重要的發展方向。但隨著家庭承包制的普及，提供農業生產性服務所依托的集體資產多數轉移到農戶手中，使得村集體經濟組織這方面的職能迅速弱化。
三是發展鄉鎮集體企業：人民公社解體后，鄉鎮政府和村級自治組織建立起來。社隊興辦的集體企業，以鄉鎮企業的名義延存了下來，并迅速崛起。鄉鎮企業的數量增長十分迅速，鄉鎮集體企業也得到較快發展，但隨著市場競爭日趨激烈，鄉鎮集體企業競爭力不足的弊端顯現，很多鄉鎮集體企業由此轉為了民營企業。四是探索集體經濟新型組織形式：地區性合作經濟組織、農村新經濟聯合體、股份制或股份合作制企業等。
農村集體經濟的農業生產性服務職能讓位于各類市場主體和農民專業合作組織，導致統一經營職能不斷弱化。雖然鄉鎮集體企業獲得了較大發展，但由于在市場競爭力上的“先天不足”，很多鄉鎮集體企業處于停頓狀態甚至破產倒閉，有些則改制為民營企業，使得不少農村集體經濟組織失去了收入來源，出現了大量的集體經濟“空殼村”。
03、21世紀初到2021年：探索多元化實現形式當轉型期
進入21世紀后，農村集體經濟的外部環境再次發生深刻變化。加入WTO之后國內市場更加活躍加之中央“工業反哺農業、城市支持鄉村”的決策部署，農村集體經濟組織在農村經濟社會發展中的作用越來越大，機遇優勢明顯，但挑戰并行，面臨著農村勞動力大量流向城市，農村老齡化、空心化的問題，總體來說在機遇大于挑戰。在此背景下，一些地方逐步扭轉了農村集體經濟弱化、邊緣化的趨勢，不少“空殼村”的集體經濟重新發展了起來，并探索了多元化的實現形式：繼續退出市場競爭激烈的領域；探索土地經營權入股、在農業農村基礎設施建設和公共服務等新領域發揮作用、盤活集體經營性建設用地等新方向；城郊農村或城中村集體經濟迅速發展成為城市社區退出農村集體經濟的范疇。
可見，進入21世紀到2012年，農村集體經濟得到了一定發展，但發展仍依舊相對滯后于其他經濟成分，農村集體經濟相對弱化的趨勢在總體上未得到扭轉。
04、黨的十八大以來：推進農村集體產權制度改革的激活期
黨的十八大以來，中央圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用全面深化改革，其中，推進農村土地制度、產權制度等方面改革的措施，為激發農村集體經濟活力創造了良好的外部環境。
2016年12月，中共中央、國務院出臺了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，明確要加大政策支持力度，清理廢除各種阻礙農村集體經濟發展的不合理規定。形勢的好轉，政策的出臺，推動農村集體經濟進入了增強活力的創新發展時期：建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度；創新農村集體經濟實現形式，通過土地入股、農民入社推動農村產業融合發展，以集體資產、財政資金或形成的資產入股、租賃等形式發展混合所有制經濟；發揮基層黨組織、村集體作用建立綜合服務中心；利用財政補助、財政投入等資金進行產業扶貧等。
01、內涵
學術界普遍認為1978年是劃分傳統農村集體經濟和新型農村集體經濟的時間界標，即構建期為傳統農村集體經濟，調整期、轉型期、激活期屬于新型農村集體經濟。新型農村集體經濟，是指在農村地域范圍內，以農民為主體，相關利益方通過聯合與合作，形成的具有明晰的產權關系、清晰的成員邊界、合理的治理機制和利益分享機制，實行平等協商、民主管理、利益共享的經濟形態。
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實行股民民主表決的決策機制，集體資產的經營管理制度比較健全
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發展新型農村集體經濟是符合中國國情的發展方向[3]。習近平總書記指出：“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。要針對主要矛盾的變化，理清工作思路，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，統籌納入鄉村振興戰略，建立長短結合、標本兼治的體制機制。”這表明了我國將迎來由脫貧向振興的歷史性重大轉變。新時期全面推進鄉村振興的主攻方向是逐步實現農業現代化與全體農民共同富裕作為一項中長期戰略與現階段鞏固拓展脫貧攻堅成果并行[4]。農村集體經濟作為跨越貧困、實現共同富裕的基本遵循，是我國在農村堅持社會主義發展方向、堅持中國特色社會主義制度的一個具體體現。
發展新型農村集體經濟有利于鞏固黨在農村的執政基礎。黨的執政基礎在基層，中央歷來十分關注農村基層政權建設和村級集體經濟的發展。習總書記強調，要把發展壯大村級集體經濟作為基層黨組織一項重大而緊迫的任務來抓，增強基層黨組織的凝聚力，提高村級組織服務群眾的能力。因此，發展村級集體經濟不僅是經濟問題，更是關系到黨在農村執政基礎和執政地位的重大政治問題。
發展新型農村集體經濟是鄉村振興的關鍵路徑。新型農村集體經濟是產業興旺的動力引擎[5]，發展新型農村集體經濟，以利益為紐帶把農民有效組織起來，有利于克服土地分散經營的弊端，促進土地規模經營。新型農村集體經濟是生態宜居的根本保障，發展新型農村集體經濟，有助于提高農民的集體意識，增強生態保護觀念，避免生態資源的“公地悲劇”。新型農村集體經濟是鄉風文明建設的物質基礎，發展新型農村集體經濟，通過推動鄉村產業發展，可以有更多資金用于加強農村文化陣地建設。新型農村集體經濟是治理有效的有效途徑，發展新型農村集體經濟，可以有效吸引包括資金、人才、技術、文化、教育和醫療等城鎮要素向農村流動，提高農村集體收入。新型農村集體經濟是生活富裕的可靠來源，發展新型農村集體經濟，可以促進一二三產業深度融合，引領鄉村產業轉型升級、提高農產品的附加值，進而提高農民經營性收入水平。
一是思想認識有誤區。部分村干部思想因循守舊，認為農村無資金、無技術、無人才，不具備發展集體經濟的條件，長期依賴上級來資金、來項目發展村級集體經濟，缺乏主觀能動性[6]。同時出于“不求有功但求無過”的思想，村干部不敢承擔發展集體經濟帶來的政治風險和經濟風險而拒絕冒險發展新型農村集體經濟。
二是資源稟賦不足。由于家庭聯產承包責任制實行之初“分”得比較徹底，多數村沒有可供集體支配的要素資源，投資缺少資金、開發缺少資源、經營缺少資產，發展集體經濟心有余而力不足；部分村有一些可用資源，但因為位置偏僻，難以用于發展產業。
一是本土人才留不住。農村青壯年勞動力外流嚴重，很多年富力強、懂經濟、有頭腦、有闖勁的人紛紛外出務工或創業，不愿回家重起爐灶，在家只是“386199”部隊。新型農村集體經濟發展既缺少領路人和帶頭人，又缺乏懂市場、會經營、素質高的管理型人才，人才短板突出。加之發展村級集體經濟缺少“活水源頭”，留不住本土人才。
二是人才引進不重視。在人口和資金外流的同時，對于專家人才和產業實踐者的引入重視不足，尚未形成較為系統化和具吸引力的人才引進政策和培育激勵機制。
三是缺乏擔當意識。村組干部大多缺乏責任感和擔當意識，只注重發展民營個體經濟，鼓勵群眾創業創新開拓市場，對集體經濟的認識和投入力度欠缺。同時村集體經濟在經營管理上缺乏專業管理人才，大多是由村兩委班子兼任，難免出現力不從心。
一是缺乏頂層設計和系統性的扶持政策，無論從總體規劃、目標要求，還是從扶持政策、考核獎懲上，都缺少專門的系統謀劃，各地基本處于自我發展狀態。
二是缺少資金支持，新型農村集體經濟因資金量小，產業層次低，比較收益和競爭力相對較弱，需要政府在資金、技術、土地等方面大力扶持。另外，政府部門之間政策不協調、扶持政策落實不到位，導致扶持農村集體經濟發展的資金“政出多門”，較為分散，難以形成支持合力。
三是缺少相關法律定位，按一般企業對農村集體經濟組織征稅，農村集體經濟沒有得到應有的保護和扶持。
一是推動新型農村集體經濟發展的領導體制不健全[7]，尚未建立新型農村集體經濟發展的領導機構去協調、調度、督導新型村級集體經濟發展的相關工作，在項目安排、資金投入等方面對農村集體經濟的支持力度不足。
二是激勵機制不健全，對黨組織書記擔任合作經濟、村集體經濟組織負責人等的相關激勵機制不健全，對經營管理者激勵不足，挫傷經營管理者的積極性。
三是風險保障機制缺失，農村基層黨組織領辦的合作社，有的還沒有形成真正意義上的“利益共享、風險共擔”的機制，合作社社員利益難以保障。
四是監督機制不健全，有些基層黨組織制度缺乏剛性約束，管理制度缺乏科學性和可操作性，監督制度和黨員權利流于形式，導致民主程序上隨意性較大。
一是提高發展新型農村集體經濟的思想認識，“建立符合市場經濟要求的集體經濟運行機制”。新型農村集體經濟是以共同富裕為目標，走符合市場經濟要求的農村新型集體化、集約化的發展道路，應在現有先進經驗和做法的基礎上進一步提高思想認識，因地制宜，多措并舉發展新型農村集體經濟。
二是盤活現有集體資源。在摸清家底、明晰產權的基礎上，完善集體產權有償使用形式，采取租賃、承包、股份合作等形式統一開發利用。把潛在資源用好用活。對產權明晰、資產良好的村，加快推進股份制改革，打造權責明確、運行規范、管理高效的集體經營性資產運作平臺，以市場化手段增強發展的內生動力。推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，發展多種形式的股份合作，探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制。
三是以產業鏈帶動片區區域化發展。大力推動經濟強村與弱村聯合發展。在黨支部加合作社的基礎上建立強村弱村的合作社聯合社。利用強村資源帶動弱村發展，扎實推動農業現代化和共同富裕的進程。對發展水平較高、基礎條件較好的城中村、城郊村、鎮駐地村、中心村、大企業周邊村、經濟強村等，大力發展鄉村特色產業、現代農產品加工業、鄉村新型服務業，通過資產入股、物業租賃、管理服務等方式，增加村級集體收入，周邊弱村可創建與企業相關聯的上下游配套產業，進一步拉長產業鏈條，增加集體收入。或者組建勞務合作社，為居民小區、企業、城市建設管理、社區服務等提供勞務，增加集體和農民收入。
發展的關鍵在于人才，產業振興的關鍵是“人才振興”。
一是選用政治堅定，具有一定理論素養、樂于奉獻、敢于擔當、勇于創新的人擔任集體經濟組織的負責人，通過群眾選舉、公開競聘、組織委派等方式，選出集體經濟組織帶頭人，選派有責任心、懂經營、會管理的高素質人才進入集體經濟組織，注重從回鄉大學生、返鄉農民工、復轉軍人、致富能手、農民專業合作社理事長中選配集體經濟組織帶頭人，通過參與培訓班、到其他經濟強村掛職鍛煉等方式，提高其經營理念、生產、技術、電子商務、財務稅收等方面的知識水平，增強其綜合管理能力。
二是要建立起一支屬于自己的“三農”人才隊伍，鼓勵村里走出去讀書的大學生和進城務工的部分人員返鄉再就業，大力開展農產品營銷人才、農業科技推廣人才、專業合作社帶頭人培訓，增強農業就業和農村的吸引力，引進涉農院校、科研院所及龍頭企業的專業技術人才。
三是基層政府要經常牽頭開展產業技術幫扶結對活動，特別是在重要農時、生產節點、產業鏈的關鍵環節，以及最重要的銷售環節，都要邀請專家們進行幫扶，助力早日實現鄉村產業振興。
一是增大配套政策扶持力度，新型集體經濟的發展壯大需要集結各類資源要素，涉及農業、財政、金融等多個領域的銜接配套，財政金融政策落實落細才能為新型集體經濟的發展保駕護航，新型集體經濟才能形成可持續、穩健發展的良好態勢。加大財政轉移支付力度，支持集體經濟組織特別是貧困地區集體經濟組織發展壯大集體經濟。
二是要吸引社會資本，有序引導社會資本下鄉，邀請各類社會資本（民間資本和工商資本等）進入農村集體經濟，要吸引一批會經營、懂管理的外部優秀人才進入到壯大農村集體經濟的隊伍中去，為其注入新鮮血液。
三是強化金融政策扶持。金融機構應簡化貸款的程序和手續，創新金融產品和服務，適當降低創業貸款門檻，為符合條件的創業項目簡化貸款手續，設計多種信用保險產品，引導新型集體經濟經營主體能自覺履約，進而提升金融機構放貸積極性，實現雙贏。
四是強化金融創新，提升農村產權交易市場運營水平，鼓勵和支持以多種形式流轉交易農村產權，加快探索承包地經營權、宅基地使用權、集體經濟組織股權、生產設施設備、注冊商標等抵押擔保辦法，實現資本、資源、技術等要素優化配置。
一是推進新型農村集體經濟領導體制機制改革。建立健全新型集體經濟發展推進機制。市、縣成立新型村級集體經濟發展推進工作領導小組，負責組織協調、督查考核等工作；把村級集體經濟發展納入各縣市區、市屬各開發區科學發展綜合考核和市直部門（單位）績效考核范圍；探索制定村級集體經濟發展激勵機制。同時，強化部門協作。建立起各有關部門各負其責、步調協調、組織有力、運轉高效的工作機制。特別是圍繞土地承包費收取難、明顯不合理合同廢止難的問題，由組織、經管、公安、法院等部門及有關鎮街區黨委成立工作組，進行集中破解。
二是加強農村集體資產管理，完善健全村級組織監督約束機制。支持以縣區為單位建立集體經濟風險防控機制，探索建立健全社會資本參與集體經濟發展收益保障機制，防范和化解集體經濟面臨的各類風險。三是突出合作共享，搭建農村集體經濟發展的有效平臺：建立全市統一的土地流轉交易平臺，將所有涉及村集體資產資源承包、租賃、入股、轉讓等行為，都納入產權交易中心進行，實現土地利用效益最大化，增加村集體資產運營收益；充分運用“互聯網+”打造涉農政策共享平臺；建立多渠道的學習交流平臺，定期刊發壯大集體經濟的先進經驗。
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